ועדה לענייני ביקורת

בכל סוגי הרשויות יש חובה להקים ועדה מיוחדת לענייני ביקורת, בעקבות התיקון לפקודת המועצות המקומיות, החל גם על המועצות האזוריות ועדה נקראת הוועדה לענייני ביקורת, שכן מבקר העירייה הוא המבצע הלכה למעשה את הביקורת. הוועדה דנה בדוחות הביקורת שלו וכן בדוחות אחרים.

הוועדה לענייני ביקורת תדון ותטפל בדו"חות הבאים ובמשתמע מהם:

• כל דוח של מבקר הרשות המקומית.
  

• כל דוח של מבקר המדינה ושל נציב תלונות הציבור על פעילות הרשות המקומית.
  

• כל דוח ביקורת של משרד הפנים על הרשות המקומית.
  

• כל דוח ביקורת אחר על הרשות, שהוגש לפי כל דין.
  

• מעקב אחר תיקון הליקויים שהעלתה הביקורת.
  

• הגשת סיכומים והצעות למועצה, כמפורט להלן.
  

• המלצה לבקר נושאים שונים, כחלק מתוכנית עבודה שנתית או לרגל אירועים שונים.
  
  חשוב להדגיש כי אין לוועדה לענייני ביקורת סמכות לעשיית פעולות ביקורת בעצמה, כשם שהמועצה עצמה אינה מבצעת פעולות ביקורת . מאידך הוועדה לענייני ביקורת חושפת את ממצאי דוחות הביקורת בפני המועצה והיא ממליצה על הפעולות המתבקשות בעקבות הביקורת. בהמשך  כאמור, יש לה תפקיד חשוב במעקב אחר תיקון הליקויים. הוועדה רשאית לכלול עד שני נושאים לבדיקה במסגרת תוכנית העבודה של מבקר הרשות.

• בוועדה לענייני ביקורת יהיו חברים רק נבחרים מבין חברי המועצה.
  

• לא יהיו חברים בה: ראש הרשות וסגניו, חברי ועדת הנהלה.
  

• מספר חברי הוועדה לא יעלה על 7, כאשר הרכב הוועדה יהא תואם, ככל שניתן, את ההרכב הסיעתי של המועצה ובלבד שיהיה נציג אחד, לפחות, מסיעה שאינה מיוצגת בוועדת ההנהלה.
  

• יו"ר הוועדה יהא מהאופוזיציה, כלומר: שסיעתו שונה מסיעת ראש העירייה, שאין לה ייצוג בהנהלה, שלא מונו ממנה סגנים לראש העיר ושאינה קשורה בהסכם המתייחס לכהונת ראש העירייה או לניהול העירייה.
  

• אם אין ברשות כלל סיעה אופוזיציונית - יהא היו"ר מסיעה שאינה של ראש העירייה.
  

• אם אין במועצה יותר מסיעה אחת – אזי, ימונה אדם שאינו מכהן כיו"ר ועדת הכספים או ועדת מכרזים ואינו מכהן כדירקטור בגוף עירוני מבוקר.
  

• במועצה, שלה ועדת הנהלה ולא כל הסיעות במועצה מיוצגות בה, או במועצה שראש המועצה שלה לא נבחר בקולותיהם של נציגי כל הסיעות - יהיה לפחות חבר אחד של ועדת הביקורת נציג של סיעה שאיננה מיוצגת בוועדת הנהלה, או שלא הצביעה בעד בחירתו של ראש המועצה.
  
  הפסיקה בעניין אף החמירה את הדרישות המנויות בפקודת העיריות וקבעה כי כיוון שהוראת הסעיף נועדה להבטיח שיושב-ראש ועדת הביקורת ייהנה מעצמאות ביחסו לראש-העירייה וביחסו לסיעות הנוטלות חלק ב"רשות המבצעת" של העירייה, אסור שראש-הוועדה יהיה עושה דברו של ראש-העירייה; עליו להיות אדם המקיים פעילות "פוליטית-עירונית" עצמאית ונפרדת מזו של הנהלת מועצת העירייה; חבר מועצה מהאופוזיציה אינו חייב להתנגד לכל מהלכי ראש-העירייה ולסיעות הקואליציה, אך עליו לעמוד על משמרתו הציבורית כשהוא חופשי לדון בכל עניין המצדיק ביקורת על החלטות ראש-העירייה והנהלתה. (בג"ץ 743/99דואק נ' ראש-עיריית קרית ביאליק).

מלאכתה של ועדת הביקורת כרוכה ברגישויות אישיות וציבוריות כאחת. היא עשויות להוליד תוצאות חיוביות לעבודת הרשות המקומית, או לגרום לתוצאות שליליות והרסניות.

על כן, עבודת הוועדה חייבת להתבסס על לימוד מדוקדק של החומר המוגש לה ועל בדיקה מעמיקה ומושכלת של העובדות. אמינות והיעדר פניות אישיות או פוליטיות, אומץ לב ציבורי ודבקות במטרות של מינהל תקין, יעיל ואמין, יעניקו לוועדה תוקף מוסרי ועוצמה בביצוע בקרה ציבורית נאותה ומקדמת.

• מבקר הרשות ישתתף, ככל האפשר, בכל ישיבות הוועדה לענייני ביקורת.
  

• מבקר הרשות ישתף פעולה עם הוועדה לענייני ביקורת, ישיב לשאלות חברי הוועדה ויסביר, ככל שיתבקש, את ממצאי הביקורת שערך, במגמה לסייע בידי הוועדה בגיבוש המלצותיה, ברוח הביקורת וכמתחייב מממצאי דוחות הביקורת.
  

• מבקר הרשות ישקול בכובד ראש כל בקשה של הוועדה לענייני ביקורת לבצע ביקורת בנושא מסוים, עד 2 נושאים בשנה. ראה פרק...
  

• הוועדה לענייני ביקורת אינה נכללת בתפוצת טיוטות דוחות הביקורת לקבלת הערות היחידות שבהן נערכה הביקורת והתייחסות המבוקרים.
  

• דיווח מבקר הרשות לוועדה לענייני ביקורת ייעשה אך ורק על פי הוראות החוק.
  

• במועד הגשת הדוח השנתי לראש הרשות לקבלת הערותיו, ימסור המבקר העתק מן הדוח לכל אחד מחברי הוועדה לענייני ביקורת. הוראה זו מתייחסת גם לדוח ביניים שרשאי מבקר הרשות להגיש לראש הרשות.

למבקרים ניתנה סמכות לקבוע באופן עצמאי את תוכנית עבודתם על פי שיקול דעתם. יחד עם זאת, פקודת העיריות מאפשרת לוועדת הביקורת להטיל על מבקר הרשות לבדוק עד שני נושאים בשנה, על פי דרישת הוועדה.

סמכות זו לוקה בהעדר אחידות בין הרשויות השונות, שכן ברשויות קטנות בהן נבחן מדי שנה מספר מועט של נושאים, יהיה למטלות הועדה משקל רב מתוך מטלות הביקורת, לעומת רשויות גדולות בהן נבחן מדי שנה מספר רב של נושאים.

על הוועדה להפעיל את סמכותה זו מתוך תשומת לב, בשיקול דעת, ובהקצאה זהירה של משאב זה שהועמד לרשותה. בעת קבלת החלטה בועדת הביקורת על הטלת נושא לבדיקת המבקר, רצוי להתייחס לכלל תפקידיה של העירייה, לבחון את הנושאים שנבדקו על ידי הביקורת בשנים הקודמות, ולהתייעץ עם המבקר לגבי תכנוניו הרלוונטיים לנושא.

בחינה שקולה של נושאים לביקורת תגדיל את הסיכוי לבחירת נושאים חשובים, בעלי היבטים מערכתיים, בהם סיכוי גבוה להשגת שיפור משמעותי בתפקודה של העירייה.

עריכת בחינה מסוג זה עשויה למנוע התייחסות שטחית מצד הוועדה בבואה לקבוע נושאים לבדיקה, ותבלום סחף לכוון של קביעת נושא לבדיקת הביקורת עקב התעניינות רגעית או אינטרסנטית, או בעקבות אזכור נושא בעיתונות המקומית, עליית נושא לדיון האחרון במועצת העירייה, תלונה שהתקבלה מתושב וכדומה.

מבקר הרשות צריך לכלול את הנושאים שהטילה עליו ועדת הביקורת בתוכנית עבודתו, ולהשתדל לסיים את המטלות הללו במסגרת השנה שבה הוטלו. במקרה שנסיבות מיוחדות מונעות את ביצוע המטלה, ניתן להעביר מטלות אלו לשנה שלאחר מכן תוך עדכון הוועדה לענייני ביקורת על העיכוב שבכך והנסיבות שגרמו לכך.

הנסיבות המיוחדות שאינן בשליטת המבקר יכולות להיות למשל:

• הטלת המשימות במהלך המחצית השנייה של השנה באופן שהזמן לא אפשר השלמתן.
  

• העדר משאבים לביצוע המשימה.
  

• אי קבלת הערות המבוקרים במועד סביר.
  

• גילויים חדשים בנושאים שבוקרו תוך כדי מהלך הביקורת.

1. מבקר הרשות, מחויב להגיש לראש הרשות אחת לשנה, לא יאוחר מה-1 באפריל, דוח על ממצאי הביקורת שערך. המבקר ימציא העתק ממנו לוועדה.

2. בנוסף לכך, רשאי המבקר להגיש לראש הרשות ולוועדה דוח על ממצאי ביקורת שערך, בכל עת שיראה לו, או כאשר ראש הרשות או הוועדה דרשו ממנו לעשות כן.

3. ראש הרשות יגיש לוועדה, תוך 3 חודשים מיום קבלת דוח המבקר, את הערותיו על הדוח. במקביל יעביר את העתק הדוח והערותיו לכל חברי המועצה.

4. אם לא הגיש ראש הרשות הערותיו לוועדה עד לתום 3 החודשים, תדון הוועדה בדוח המבקר ותגיש למועצה לאישור את סיכומיה והצעותיה עד תום 5 חודשים ממועד המצאתו על-ידי מבקר הרשות לוועדה.

5. הוועדה תדון בדוח המבקר ובהערות ראש הרשות, תוך שהיא רשאית לזמן לדיוניה נושאי משרה של הרשות או של גוף (עירוני) מבוקר, כדי לאפשר להם להגיב על הדוח. זימון בעלי תפקיד להופיע בפני הוועדה הוא כלי חשוב ביותר בידיה, על מנת שתקבל תמונה שלמה ומאוזנת של הנושאים המתוארים בדוחות הביקורת. במהלך דיונים מסוג זה אין הכוונה "לערוך מחדש" את דוח הביקורת, או לתפקד כמעין "ערכאת ערעור" למבוקרים על דוח המבקר. עיקר התועלת בתהליך זה מצוי בקבלת התייחסותם של המבוקרים לנושאים שבוקרו בדוח, ובהעברת המסר כי עתה משהושלם הדוח, עובר הדגש אל תיקון הליקויים, ואל המעקב שהוועדה מתכוונת לערוך, אחר אופן וקצב תיקון הליקויים שהועלו בדוח הביקורת.

6. הוועדה תגיש את סיכומיה והצעותיה למועצה תוך חודשיים מיום שנמסרו לה הערות ראש הרשות.

7. אם לא הגישה הוועדה את סיכומיה והצעותיה לחברי המועצה עד תום 2 חודשים מיום שנמסרו לה, או לא המציא ראש העירייה לכל חברי המועצה העתק מהדוח בצירוף הערותיו, ימציא המבקר עותק מהדוח לכל חברי המועצה והמועצה תדון בדוח ובהמלצותיו לא יאוחר מ-7 חודשים ממועד הגשתו לראש העירייה.

8. חברי הוועדה, כמו כל אדם אחר, לא יפרסמו ממצא ביקורת של מבקר רשות או כל דו"ח שהוא, לפני שחלף המועד שנקבע להגשתו למועצה. אולם מבקר הרשות, או ראש הרשות רשאים, באישור הוועדה, להתיר פרסום זה.

9. במועצה מקומית - יגיש ראש המועצה לשר עותק מדוח הביקורת, לאחר שהוגש למועצה.

10. המועצה תקיים דיון מיוחד בסיכומים ובהצעות הוועדה, ותחליט בדבר אישורם, תוך חודשיים מן היום שהוגשו לה על ידי הוועדה.

11. אם היה למבקר העירייה יסוד להניח שראש העירייה או היועץ המשפטי של העירייה הוא צד לעשיית עבירה על-פי הוראות החוק – יעביר המבקר את העניין לידיעת מבקר המדינה.

12. דוחות המבקר, חוות דעת או כל מסמך אחר שהוציא, או שהכין מבקר העירייה במילוי תפקידו - לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי, אך לא יהיו פסולים בשל כך לשמש ראיה בהליך משמעתי.

13. הליך דומה ייעשה גם בגין דוחות ביקורת שהוגשו במועד מוקדם.

למבקר הרשות המקומית ניתנו כלים משפטיים אפקטיביים וסמכויות לחקירה ולגילוי עובדות. לעומת זאת, לא ניתנו למבקר הרשות שום סמכויות להורות על תיקון הליקויים שנתבררו במהלך הביקורת, אלא סמכות להמליץ בלבד. עיקר תפקידה של הביקורת ברשויות המקומיות הוא להביא לתיקון הליקויים, בין השאר ע"י דווח באיכות גבוהה, באמינות מרבית ובאופן מתמיד וקיום מעקב אחר תיקון ליקויים.

נושא המעקב אחר תיקון הליקויים הינו גם אחד מתפקידי הועדה לענייני ביקורת, . לוועדה תפקיד מרכזי בעריכת המעקב ובדרבון הדרגים הבכירים ברשות לבצע את התיקונים עליהם הומלץ.

הוועדה תדרוש מצוות תיקון הליקויים של הרשות, המתמנה על-פי חוק מבקר המדינה, את קבלת העדכון מדי שלושה חודשים, באשר להתקדמות תיקון הליקויים ברשות, ותזמן אליה בעלי תפקיד לפי העניין, על מנת להבטיח כי התיקון אמנם מבוצע.

תהליך תיקון הליקויים שהינו ברובו "מנהלי" וטכני, נעשה "מאחורי הקלעים", כרוך בעבודה בירוקרטית מסוימת ואינו חשוף לציבור. עם זאת, חשיבות הליך תיקון הליקויים רבה, והוא חיוני ליצירת אפקט מתמשך של שיפור מקצועי בעירייה. בהיבט זה יוצרת הועדה מינוף לדוחות הביקורת, רותמת את כוחה והשפעתה ליישום המלצות הביקורת, ומוודאת כי מתממשים הסקת מסקנות, לימוד החומר, הפקת הלקחים וכד'...

דילמות בממשק הפוליטי
הוועדה ראוי שתשמש גיבוי עבור מבקר הרשות המקומית במועצת העירייה, והיא אמורה למנף את דוחותיו ולהביא למיצוי ההליכים המתחייבים מהם. עם זאת, על הוועדה להישמר מהפיכת הקשר ההדוק עם המבקר לקרדום בידיה ובידי חבריה לשם קידום השגתם של יעדים פוליטיים ואחרים. יש להימנע משימוש בדוחות הביקורת לשם קידום מטרות כאלהולהיזהר מפני הפיכת דוחות הביקורת ל"מטבע פוליטי" בידי ועדת הביקורת. זהירות ורגישות תימנע דילמה, בה אחד מהלקוחות העיקריים של עבודת הביקורת עושה בה שימוש זר.

דילמות דרג נבחר מול דרג מקצועי
לעיתים ועדות לענייני ביקורת עלולות לעשות שימוש בדוחות הביקורת לשם העמדה לעומתית של דרג פקידותי אל מול הדרג הנבחר. הדבר מקבל ביטוי בעיקר כאשר יוצרים מגמה, שאין לה קשר לדוח המבקר, לפיה חלק מהממצאים בדוחות אינם "ליקוי" במובנו הרגיל, אלא פרי הנחיה של גורם בכיר יותר. על הוועדה לטפל באירועים כאלה בעדינות המתבקשת, ותוך אבחנה בין השערות וראיות נסיבתיות, לבין הוכחות.

בין ממצאים לבין המלצות אופרטיביות
לעיתים ועדות הביקורת מפנות שאלות ישירות אל המבקר, לאחר שהעביר אליהן דוח ביקורת, המנסות לכוון לאזכור מפורש של נבחר ציבור במסגרת דוח הביקורת. שאלות אלה יכול שיתבססו על משאלת לב או על אג'נדה פוליטית של חברי הוועדה. ברוח זו, יש להימנע גם מפנייה אל המבקר בבקשה להמליץ להעביר את הדוח למשטרה. לנושא זה חשוב להדגיש כי כל אדם הסבור שבוצעה עבירה פלילית רשאי להגיש תלונה במשטרה, בין אם הדבר צוין על ידי המבקר ובין אם לאו. לעיתים רמת ההוכחה שנמצאה בדוח הביקורת לביצועה של עבירה פלילית היא נמוכה יחסית, ובמצב זה רשאי המבקר להותיר בידי הקורא – חבר המועצה, תושב הרשות וכל גורם אחר אליו מגיע הדוח – להחליט בעצמו האם נעברה עבירה, והאם יש מקום להגשת תלונה במשטרה.

חבר הוועדה פועל בטיפול בדוח בשני מישורים: במישור הראשון, בעת הטיפול בדוח בהערות, עליו לשים בצד שיקולים פוליטיים ולבחון את החומר בחינה מקצועית עניינית. במישור השני, בזמן הדיון במועצה לאישור הדוח הסופי וההמלצות, הוא רשאי לעשות בו שימוש ציבורי במטרה לקדם את הטיפול בליקויים.על הוועדה לשמור על ניטרליות, ענייניות, ו"ניקיון" של החלטותיה, כאשר שיקולים פוליטיים ואחרים אינם מובילים אותה. היותם של חברי הוועדה, במקביל גם חברי מועצה, לעיתים אף חברי אופוזיציה לראש הרשות, הופכת משימה זו לאתגר לא פשוט. אולם, על הוועדה לשמור את פעילותה מחוץ לשדה הפוליטי, ובכלל זה אף להימנע מלגרור לתוכו את מבקר הרשות.

ביקורת על מדיניות
לעיתים ועדות הביקורת מבקשות לעשות שימוש בעבודת המבקר לצורך ביקורת בתחומים בהם מדיניות הרשות נראית לחברי הועדה כבלתי הולמת. יש להדגיש כי הביקורת מתמקדת בעיקר בתהליכים מנהליים, וכי בתחום המדיניות אין היא נהנית מיתרון על פני גורמים אחרים ברשות. בתחום זה רצוי כי חברי הועדה יפעלו בתוקף סמכויותיהם כחברי מועצת העיר, ויותירו את המבקר, הביקורת והוועדה, מחוץ לתהליכים אלו.

הפרדה בין פעילות הוועדה לבין פעילות חבריה במועצת העירייה
לעיתים מוצאים עצמם חברי מועצת העירייה במצוקה, עקב אי קבלת חומר אותו דרשו מהעירייה, אי מתן חוות דעת משפטיות שביקשו, אי היענות לשאילתות, הימנעות מכינוס ישיבות אותן דרשו, או הימנעות מדיון בנושא בו ביקשו לדון. עלול להיות פיתוי לערב בסוגיות אלה את המבקר. על חברי ועדת הביקורת לנקוט משנה זהירות ולהימנע מלהשתמש בקשרי העבודה והקרבה המקצועית עם המבקר. טוב יהיה אם הוועדה תאפשר למבקר להתמקד בעריכת דוחותיו, ותמנע מלבקש שירותים מהסוג המתואר. על חברי הוועדה לדעת כי המבקר לא יכול להוות ספק שרותי מידע, חוות-דעת משפטיות או מסמכים כלשהם.על חברי הוועדה לאסור על עצמם לבצע פעולות מסוג זה, ועליהם להקפיד על הפרדת תחומים בין פעילות הוועדה, לבין פעילותם כפרטים, במסגרת חברותם במועצת העירייה.